Des promesses de réformes aux réformettes, l’Etat en panne! (Par Ahmed Ayib Daffé)

« Une réforme qu’on promet depuis vingt ans, ce n’est plus une réforme, c’est un refrain ».  Didier Van Cauwelaert

Dès son accession au pouvoir en 2012, le Président Macky Sall a lancé ou annoncé d’ambitieuses réformes pour concrétiser ses promesses de campagne regroupées dans le Programme Yoonu Yokkute. Cette volonté politique a été réaffirmée dans le Plan Sénégal Emergent (PSE) en 2014. Mais 8 ans après un premier mandat et une réélection, force est de constater que les fruits n’ont pas tenu la promesse des fleurs. Les réformes si elles ne sont pas avortées ou victimes d’une fausse couche, connaissent un accouchement très lent et difficile (à part celles du sacrosaint doing business accomplies avec un zèle remarquable). Et ce malgré les effets d’annonce, les innombrables réunions, les savants rapports d’experts, les avis de hauts conseils et commissions budgétivores (à ce sujet Clémenceau ironisait non sans lucidité « Si vous voulez enterrer un problème, créez une commission. »), les reformes s’enlisent, s’embourbent ou restent immergés comme des épaves dans un océan d’incertitudes. Quand les structures consultatives produisent leurs rapports après des années d’effort, les conclusions sont soit ignorées ou travesties en réformettes qui trahissent les objectifs fixés au départ et les résultats des concertations. Qu’est ce qui explique, alors que le fast track se veut à la mode, l’immobilisme et la lenteur dans la conduite des réformes des politiques publiques, malgré le large consensus sur la nécessité de réformer ? S’agit-il de mollesse dans la volonté politique, d’irrésolution dans le pilotage des politiques publiques, des faibles capacités institutionnelles ou d’une incapacité du système à se réformer ?

Parmi ces nombreuses initiatives de réformes bâclées et brouillées on peut citer la réforme foncière et la réforme de de la décentralisation.

Les imperfections de la législation sur le domaine national et le domaine de l’Etat ne sont toujours pas corrigées malgré l’annonce d’une réforme foncière et d’une politique foncière dans la loi d’orientation agrosylvopastorale de 2004. La Commission nationale de réforme foncière (CNRF) créée par décret le 06 décembre 2012 avait pour missions, d’une part, de mettre en place un cadre juridique et institutionnel attractif, offrant des garanties aux investisseurs et assurant la sécurité et la paix sociale, en vue d’une gestion rationnelle du domaine de l’Etat et du domaine national, et d’autre part, de proposer des solutions durables aux conflits fonciers résultant de l’occupation du domaine national et du domaine de l’Etat. Elle a été dissoute par le Chef de l’Etat par Décret du 16 mai 2017 sans avoir achevé sa mission. La CNRF, dirigée par feu Pr Moustapha Sourang, avait pourtant remis, le 20 avril 2017, lors d’une séance spéciale, un Document de politique foncière au Chef de l’Etat qui n’a jamais donné suite. La décision d’enterrer le débat sur la réforme foncière a été prise dans un contexte de recrudescence et d’aggravation des scandales et conflits fonciers sur le domaine national et le domaine de l’Etat. Elle s’accompagne d’une politique des petits pas et d’un opportunisme réglementaire comme en atteste l’adoption lors du Conseil des Ministres du 16 septembre 2020 d’un projet de décret modifiant le décret n° 72-1288 du 27 octobre 1972 relatif aux conditions d’affectation des terres du domaine national comprises dans les communautés rurales.  En lieu et place d’une réforme foncière, on assiste à une série de réformettes quasi confidentielles visant l’accélération de la mise à disposition du foncier au profits des multinationales et de leurs relais nationaux, au détriment des exploitations familiales rurales et des PME. Les terres du domaine national étant déjà fortement menacées par le recours compulsif à l’immatriculation et le déclassement frénétique des portions toujours plus importantes du domaine forestier classé et du domaine public maritime. Par ailleurs, le projet de loi sur le littoral empêtré dans le circuit d’adoption depuis 2012 n’est pas non plus un exemple de diligence et de bonne gouvernance normative.

Quant à la réforme « majeure » de l’acte 3 sur la décentralisation, lancée le 19 mars 2013, elle doit asseoir la territorialisation des politiques publiques et concrétiser la vision présidentielle d’organiser le Sénégal en territoires viables, compétitifs et porteurs de développement durable à l’horizon 2022. L’échéance est proche et la centralisation des politiques publiques autour de la personne du Président de la République n’a jamais été aussi prononcée. Le fusible primatorial ayant sauté depuis 2019.

Plus de sept ans après son lancement, la réforme de la décentralisation peut être qualifiée de cosmétique, sémantique et de purement institutionnelle alors qu’on nous avait vendu des slogans rêveurs comme la cohérence et la compétitivité territoriales. On se contentera de l’adoption du Code général des collectivités territoriales de 2013 qui a rebaptisé les communautés rurales (sans réformer la loi sur le domaine national et ses textes d’application) et communes d’arrondissement en communes et a sabordé une régionalisation qui commençait à s’affirmer au profit d’une départementalisation démodée. Il faut relever aussi les textes sur la fonction publique locale en attendant la mise en œuvre et le suivi qui constituent notre talon d’Achille. Sept ans après, les collectivités locales renommées collectivités territoriales sont toujours aussi faibles, inefficaces et démunies pour assumer leurs compétences propres et transférées. Bref à part le vocabulaire, très de peu de choses a changé. On attend toujours les décrets d’application qui doivent accompagner la loi au moins en ce qui concerne la première phase de la réforme (comme ce fut le cas en 1996). Quant à la mise en œuvre des autres axes de la réforme comme la cohérence territoriale et les pôles territoire, elle reste suspendue à l’agenda politique du Président de la République-Chef de parti. Le mandat des élus territoriaux qui devait expirer en 2019 ayant été prolongé de manière indéterminée avec les reports successifs des élections territoriales.

Les inondations qui ont frappé la plupart des grandes villes durant cet hivernage, sont venus confirmer l’impuissance des collectivités territoriales et le manque d’anticipation de l’Etat dans sa politique d’urbanisme et d’aménagement du territoire (un nouveau plan d’aménagement du territoire vient juste d’être adopté en 2020, osons espérer qu’il ne sera pas rangé dans les tiroirs comme le précédent de 1997). Par contre, le reproche fait par le Chef de l’Etat aux maires de réaliser des lotissements dans des zones non aedificandi semble excessif et injuste, puisque qu’en vertu de l’article 42 du Code de l’Urbanisme de 2008, l’autorisation de lotir est délivrée par le ministre chargé de l’urbanisme, après avis de la collectivité concernée au propriétaire du terrain ou à son mandataire. S’il s’agit de lotissements irréguliers, il suffit d’appliquer l’article 80 du Code de l’Urbanisme qui est on ne peut plus explicite « La réalisation d’un lotissement sans autorisation préalable ou le non-respect des prescriptions édictées par l’autorisation de lotir sont passibles d’une amende de cinq millions à vingt millions de francs et d’un emprisonnement de six mois à deux ans ou de l’une de ces deux peines seulement. Les géomètres, entrepreneurs ou toutes autres personnes ayant concouru à l’exécution et à la commercialisation dudit lotissement sont passibles des mêmes peines. L’action en nullité des ventes ou locations concernent les terrains compris dans ce lotissement est poursuivie devant le tribunal par l’autorité administrative, les acquéreurs ou les locataires sans préjudice de tous dommages et intérêts et restitutions ». Quid de la responsabilité des services des domaines, du cadastre et des autorités déconcentrées. Les moyens juridiques sont disponibles, encore faut-il de la volonté politique. Comme le disait Napoléon Bonaparte « une mauvaise loi appliquée rend plus de services qu’une bonne loi interprétée. ».

Paradoxalement, au lieu de constater l’échec des politiques de décentralisation (dont la départementalisation gaspilleuse de ressources rares) d’urbanisme et de lutte contre les inondations, le Président de la république opte pour un découpage politicien à la carte en décidant de l’érection de la commune de Keur Massar en un département sans se préoccuper outre mesure de la cohérence territoriale et de la viabilité de cette nouvelle entité.

En gelant les réformes ou en les dénaturant, Macky Sall lègue à ses successeurs et aux générations futures les « patates chaudes », il complique la résolution de problèmes qui empirent. Cette attitude brouille les perspectives des citoyens, décrédibilise l’Etat et compromet l’intérêt général.

Mohamed Ayib Daffé, coordonnateur du mouvement Initiative démocratique pour l’équité/ And Liggeyal Senegal (IDEAL), membre de la Conférence nationale des leaders de la Coalition JOTNA/ Patriotes pour l’alternative.