En avant propos, le ministre Coulibaly déclare : « la gouvernance s’invite naturellement dans le débat récurent sur la qualité de l’action publique, puisque celle-ci désigne la vision, le style, les méthodes et les procédures selon lesquels l’action et les deniers publics sont gérés. Elle interpelle les gouvernants du point de vue de l’éthique républicaine, de la transparence et de la recevabilité, mais aussi les gouvernés, suivant les exigences de participation et de veille citoyennes ». De l’avis du Porte Parole du gouvernement, « la stratégie de bonne gouvernance matérialise une nouvelle offre politique en la matière. Son originalité réside essentiellement dans son arrimage, non plus à des stéréotypes évasifs, mais à une vision clairement exprimée en faveur du retour aux fondements de la république, à l’intégrité publique et, surtout, à l’insertion de l’action publique dans le cadre strict tracé par la loi. Dans la vision et les perspectives politiques tracées par le Chef de l’Etat, la bonne gouvernance, telle qu’elle est déclinée, se présente comme une nouvelle mystique du développement ». Cette stratégie de Gouvernance, par rapport aux expériences précédentes, « opère une rupture aussi bien dans la méthode que dans le fond. En effet, d’une part, une démarche partenariale et intégrative a été adoptée à tous les niveaux du processus : élaboration, mise en œuvre et suivi-évaluation ; d’autre part, des thématiques novatrices comme l’intégrité publique, la communication pour le changement de comportements des gouvernants et des gouvernés sont introduites pour donner un souffle nouveau à l’effort national et local de bonne gouvernance. Cette stratégie est déclinée en trois grands chapitres : « le cadre général qui a servi de guide à son élaboration, l’analyse de la situation dont les résultats irriguent les principaux choix pour l’avenir et le cadre d’orientation stratégique qui cristallise les options en matière de gouvernance pour la période 2013-2017 ». Il est par ailleurs mentionné dans le document du ministre que les enjeux attachés à la bonne gouvernance sont multiples. La dimension nouvelle accordée à cette problématique dans le discours sur le développement et dans l’agenda des politiques publiques a donné lieu à une diversité d’initiatives dans beaucoup de pays d’Afrique. Placée aujourd’hui au cœur des préoccupations des pays, les défis de bonne gouvernance deviennent un axe-clé des politiques et des réformes en faveur du développement économique et social. Cette résurgence de l’intérêt accordé à cette question intervient dans un contexte où les gouvernements sont appelés à faire face à une demande sociale complexe et croissante et à s’ajuster à de nouvelles formes d’organisation sociale, économique et politique. Dans ce processus, l’action publique devient le produit de négociations avec l’émergence d’acteurs nouveaux (société civile, secteur privé) dont il faut concilier les stratégies et les intérêts.
La Gouvernance dans l’agenda des politiques publiques
Au début des années 1990, le « moins d’Etat, mieux d’Etat » apparaît comme une actualisation du concept de bonne gouvernance, dans un contexte où le vent du libéralisme souffle très fort. La bonne gouvernance, promue par la suite à partir de 2000, tant dans le dispositif administratif que dans le NEPAD, est une injonction à approfondir la modernisation de l’Etat.
Ainsi, à partir des années 70, les documents de planification évoquent la problématique de la gouvernance, de manière timide, en insistant notamment sur les principes de bonne gestion des deniers publics (maîtrise de la dette, réduction du train de vie de l’Etat, orthodoxie financière, etc.). Les différents Plan d’Orientation de Développement Economique et Social (PODES) mettent un peu plus l’accent sur les réformes institutionnelles devant accompagner le redressement de l’économie, mais c’est plutôt le Document de stratégie de réduction de la pauvreté (DRSP) qui priorise la gouvernance comme pilier de la lutte contre la pauvreté. C’est surtout dans les « années 90 » que la gouvernance, au sens moderne du terme, a pris plus d’ampleur et est devenue plus lisible dans les politiques Ainsi, le DSRP I (2003–2006), visait des objectifs purement socioéconomiques (création de richesse, renforcement des capacités et promotion des services sociaux de base, amélioration des conditions de vie des groupes vulnérables), mais avait tracé un certain nombre de principes de bonne gouvernance du développement : la proximité, le faire-faire, la transparence, la participation, la célérité, la complémentarité et la synergie. Faisant le diagnostic des contraintes liées à l’efficacité des politiques publiques, le DSRP II (2006 – 2010) admet que « la promotion de la transparence dans la gestion des affaires publiques, la création d’un environnement favorable au développement du secteur privé et le respect de l’Etat de droit font partie intégrante du capital social qui est un axe fondamental pour doper la croissance économique et réduire les inégalités ». Le DSRP II a fait de la bonne gouvernance et du développement décentralisé et participatif, un de ses 4 axes stratégiques. L’objectif est de conforter l’État de droit dans une société démocratique, et de renforcer l’efficacité et la transparence dans la gestion économique et sociale. Le PNBG a connu une réactualisation en 2007 comme soutien à l’opérationnalisation de la mise en œuvre de la Stratégie de Réduction de la pauvreté. Plusieurs projets de gouvernance en ancrage dans diverses administrations ont été initiés et mis en œuvre notamment, le Projet d’Appui au Programme national de Bonne Gouvernance (PAPNBG), financé par l’Union européenne, le Projet de Renforcement des Capacités des Responsabilités Financières (PRECAREF) financé par la Fondation pour le Renforcement des Capacités en Afrique (ACBF), le Projet de Renforcement des Capacités de Responsabilité financière et de Transparence (PRECAREF), le Projet de Coordination des Réformes Budgétaires et Financières (PCRBF), le Projet de Renforcement des Capacités de Bonne Gouvernance (PRECABG) financé par le PNUD, la composante Sen 023 financée par la Coopération luxembourgeoise, le Programme Gouvernance et Paix au Sénégal, USAID. Ces diverses initiatives inscrites dans la cadre du PNBG ont été d’un apport certain dans la consolidation des réformes des finances publiques, de l’Administration pour une meilleure qualité du service public, de l’amélioration de la qualité du travail parlementaire, de la gestion des collectivités locales…
Etat de droit et démocratie
Si aucune analyse évaluative ne nie les efforts faits par l’Etat jusqu’en 2012 pour promouvoir le développement économique et social, il apparaît nettement, au regard de sa position dans le classement des institutions spécialisées en matière d’évaluation de la gouvernance que le Sénégal peut être classé parmi les pays « à gouvernance fragile ». Le Sénégal a érigé la promotion des droits de l’Homme et de la démocratie en principe à valeur constitutionnelle. En effet, le Préambule de la Constitution affirme très clairement, l’attachement du Sénégal à la séparation et à l’équilibre des pouvoirs, au respect des libertés fondamentales et des droits de l’homme, ainsi qu’à la consolidation de l’Etat de droit comme base de la société sénégalaise. Une série de réformes a été entreprise dans ce sens, avec l’ambition déclarée de rendre concrets et opératoires ces engagements consignés dans la Constitution et les conventions internationales qui promeuvent la démocratie et les libertés publiques. Il se pose toutefois un problème d’effectivité des principes et règles énoncés dans ce domaine, perceptible notamment dans le déséquilibre des pouvoirs, les faibles capacités et prédispositions de l’Assemblée nationale à assumer ses missions constitutionnelles, la faible implication des populations et des acteurs non étatiques dans l’élaboration, le contrôle et l’évaluation des PP (contrôle citoyen), les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire ainsi que le faible rationalisation de l’espace politique.
Intégrité publique
L’intégrité publique renvoie à une gestion vertueuse du service et des deniers publics conforme aux lois et règlements. Lorsqu’on se réfère aux différents rapports des corps de contrôle ainsi qu’aux dénonciations émises par la presse et les organisations de lutte contre la corruption et de promotion de la transparence, on constate qu’elle fait défaut au Sénégal. Le Sénégal est souvent cité parmi les pays où persiste la corruption. L’Etat a mis en place un dispositif de prévention et de répression des atteintes à l’intégrité publique. Le Ministère Public, par le biais du Procureur de la République, a une compétence générale pour exercer l’action publique, en cas d’infraction à la loi pénale, d’en chercher les auteurs, de les déférer devant les juridictions en vue de les faire juger. D’autres organes participent plus spécifiquement à la répression de la délinquance financière. Ce sont, principalement, la Direction générale des Douanes (DGD), la Cellule Nationale de Traitement des Informations Financières (CENTIF), la Cour de Répression de l’Enrichissement Illicite (CREI) et récemment l’Office National de Lutte contre la Fraude et la Corruption (OFNAC). A cela, il faut ajouter l’ancienne Commission Nationale de lutte contre la Non Transparence, la Corruption et la Concussion (CNLCC). Mais les résultats obtenus des initiatives judiciaires et administratives n’ont pas fait reculer la corruption, ni le détournement des deniers publics.
Efficacité de l’administration publique
La gouvernance administrative occupe une place importante dans la Stratégie Nationale de Développement Economique et Social (SNDES) 2013-2017. Plusieurs réformes ont été initiées notamment dans le cadre du PNBG. En dépit des avancées enregistrées notamment dans les réformes budgétaires et financières et l’effort d’amélioration de l’accès du citoyen au service public, l’efficacité de l’Administration publique sénégalaise demeure un défi. L’efficacité de l’Administration publique est un facteur important de compétitivité de l’économie du Sénégal. En effet, le manque d’attractivité du pays entraîne des pertes énormes d’opportunités en matière d’investissements privés étranger, bloque la croissance économique et peut aggraver, dans une certaine mesure, la situation de pauvreté et de non-respect des droits humains. Le « Rapport national sur la Compétitivité du Sénégal », reprend le classement de la Banque mondiale sur l’efficacité du Gouvernement, telle que mesurée par les indicateurs de gouvernance. Selon ce rapport, le Sénégal est en dessous de la moyenne depuis 2002. Dans ce domaine, il est ressorti de l’analyse le caractère inachevé du processus de mise en œuvre des réformes des finances publiques, l’accès souvent difficile à l’offre de service judiciaire, l’organisation administrative peu rationnelle, la faible promotion des TICS dans la communication, l’accès aux services public souvent difficile, Faible niveau d’institutionnalisation des politiques publiques, la faible intégration du genre dans les politiques publiques.
Communication, sensibilisation et appropriations citoyenne
L’intérêt majeur porté à la stratégie de promotion et d’appropriation citoyenne de la gouvernance se justifie par le fait que la principale stratégie qui doit être utilisée dans la promotion de la bonne gouvernance est celle qui consiste à promouvoir des comportements d’acceptabilité de l’utilité économique et sociale des valeurs d’intégrité, de transparence et de participation auprès de groupes ciblés, par la production et la diffusion de messages bien élaborés à travers des canaux adaptés à chaque segment de la cible. Les principales contraintes relevées portent sur les comportements à la fois des décideurs et des citoyens qui ne sont pas conformes aux valeurs de bonne gouvernance, les difficultés d’accès à l’information publiques et la faible appropriation par les citoyens de leurs droits et devoirs.
Consolidation du dispositif institutionnel
En décidant de placer son magistère sous le signe de la transparence et de la bonne gouvernance, le Président de la République jette les bases de la définition et de la matérialisation d’une politique fondée sur une nouvelle éthique du développement. Une vision qui s’impose pour répondre à l’exigence de remettre l’action publique sur la trajectoire de la croissance et de l’éthique républicaine. Cette option est fortement légitimée par la « forte aspiration au changement », à la demande de transparence, d’efficacité et l’immensité des attentes du public et des demandes citoyennes exprimées en la matière.
La création d’un département ministériel dédié à la promotion de la gouvernance constitue un pas décisif dans la consolidation du dispositif institutionnel mis en place pour améliorer les modes de régulation et de gestion des affaires publiques. Le caractère transversal de la gouvernance ainsi que la diversité des acteurs qu’elle interpelle impose une démarche inclusive et intégrative dans la construction d’un projet de gouvernance pour l’avenir. C’est ainsi que le Ministère, sans dévier de la vision du Chef de l’Etat comme boussole de cet exercice de planification, s’est, dans une option participative et interactive, ouvert aux autres catégories d’acteurs (services centraux et extérieurs de l’Etat, collectivités locales, société civile, partenaires au développement, secteur privé, médias) dont les apports constructifs ont permis de bâtir un consensus fort sur les objectifs de gouvernance à l’horizon 2017.
Synthèse de Cheikh Ibra FALL
