Un fichier électoral entre stock mort et stock dormant : la pertinence d’une refonte

Plus de dix années après la refonte totale du fichier électoral instituée par la loi 2004-32 du 25 août 2004, le Gouvernement du Sénégal projette d’opérer une refonte partielle dans la perspective de fusionner la carte nationale d’identité (CNI) avec la carte d’électeur (CE). Certes cette initiative qui découle de l’application de la directive de la CEDEAO relative à l’institution d’une carte d’identité biométrique à puce CEDEAO (Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest) est motivée par un besoin de renforcer la sécurité des personnes et des biens dans cet espace communautaire. Mais elle devrait aussi permettre la simplification de notre processus électoral dont les procédures sont jugées trop lourdes par nombre d’acteurs et d’observateurs. Ainsi les concertations engagées au sein de la Commission Technique de Revue du Code Electoral (CTRCE) sous l’égide du Ministre de l’Intérieur et de la Sécurité Publique devraient-elles être le passage incontournable pour résoudre l’équation que pose la nécessité de moderniser le système électoral et l’impératif de respecter le calendrier républicain.

Clarification des concepts et statistiques:

Le fichier électoral
Il constitue la base de données qui reflète toutes les listes électorales. En tant que substrat du processus électoral, il doit être fiable (crédible) et viable (durable).
Pour rappel, le fichier électoral actuel a été constitué en 2005-2006. Il contient près de cinq (5) millions d’électeurs et a été édifié sur la base de la biométrie et du croisement avec le fichier des cartes nationales d’identité. En dépit des contestations qui ont émaillé le fichier durant la période électorale de 2007, sa fiabilité a été finalement attestée par la Mission d’Audit du Fichier Electoral (MAFE) réalisé par le concours de l’Union européenne (UE), de l’Ambassade des Etats-Unis d’Amérique et de l’Ambassade de la République d’Allemagne en 2010-2011. Toutefois, sa viabilité est remise en question suite à de nombreux aléas. Nonobstant la révision ordinaire opérée annuellement et la révision exceptionnelle prévue en année électorale, la viabilité du fichier électoral est toujours mise à rude épreuve à cause de la persistance du stock mort.
Stock mort et « stock dormant »
Il importe de s’accorder sur le stock mort qui, en l’espèce, peut être défini comme étant la quantité d’électeurs subsistant dans le fichier électoral alors qu’ils ne devraient pas y être. Il s’agit des électeurs décédés, des personnes déchues de leurs droits civiques et politiques ainsi que des mineurs indûment inscrits sur les listes électorales. D’autres électeurs figurent légalement dans le fichier électoral et ne sont pas en situation d’accomplir leur vote. On peut classer, dans cette catégorie, les personnes déplacées, les malades ou certains détenus, les électeurs ayant perdus leurs cartes d’identité ou d’électeur. Ces derniers représentent ce que je qualifie de « stock dormant ».
La mortalité
Le fichier électoral, constitué il y a dix ans et n’ayant pas fait l’objet de refonte partielle, comporte une part considérable de personne décédées représentant en moyenne 5,7 ‰ par année (30 000/an). Les contraintes liées à la gestion de l’état civil, en particulier, la non déclaration des décès en milieu rural ainsi que l’absence d’interface entre la Direction de l’Automatisation des Fichiers (DAF) et les centres d’état civil, rendent inopérante les procédures de radiation des électeurs décédés. Il est rare d’atteindre 200 demandes de radiation au cours des révisions ordinaires successives des listes électorales. Sous ce rapport, l’on pourrait bien admettre les projections faites par la Mission d’Audit du Fichier Electoral (MAFE), à partir des enquêtes de terrain, qu’en 2015/2016 au moment où la majorité des cartes d’électeur établies lors de la refonte ne seront plus valables, le fichier comptera environ 300 000 défunts.
La migration
Le phénomène de la migration impacte illico sur le fichier électoral. En effet une grande part des mouvements de populations enregistrés à l’intérieur du pays comme à l’étranger concerne les électeurs. C’est ainsi que les données d’enquête de la MAFE, se fondant sur la migration reconnue par l’entourage de la personne et le nombre de demandes de modifications d’adresse électorales enregistrées (47. 000) au cours de la révision des listes électorales de 2010, ont indiqué que le taux migratoire annuel des 18 ans ou plus inscrits sur le fichier électoral s’établit à 2,8%. Parmi 100 inscrits, 3 déménagent au cours d’une année, et parmi ces derniers, un seul procède à son changement d’adresse électorale. Cela laisse penser que les 2 autres qui n’ont pas procéder à leur changement d’adresse électorale risquent de ne pas être en mesure de voter lors du prochain scrutin tout au moins dans leur nouvelle circonscription de résidence. La MAFE a estimé que le taux migratoire annuel des personnes ayant migré sans informer une Commission administrative, est de l’ordre de 1,8%.
Les cartes non distribuées
Depuis la refonte totale, il existe un stock impressionnant de carte non distribuées : 274 844 en 2009, 284 152 en 2010, 307 883 en fin 2011, et 277 560 en 16 juillet 2012, c’est à dire au terme des élections législatives.
Selon le rapport général sur l’organisation des élections départementales et municipales du 29 juin 2014 élaboré par le Ministère de l’intérieur et de la Sécurité publique en octobre 2014, la Direction générale des Elections (DGE) a initié une opération de recensement qui a permis de procéder au décompte des cartes en souffrance auprès des autorités administratives. Ce rapport annonce qu’au total 303 342 cartes d’électeur non distribuées. Aussi la DGE prévoyait-elle après leur exploitation de saisir les différents acteurs (CENA et partis politiques), le sort à réserver aux cartes non utilisables. Toujours est-il que cette problématique avait conduit la CENA à entrevoir la destruction systématique des cartes non retirées.
La perte de cartes
Nombreux sont les électeurs qui n’ont pu exercer leur droit de suffrage pour avoir perdu, soit leur carte d’électeur, soit leur CNI, soit les deux. Malgré les procédures de délivrance du duplicata prévues par la loi électorale et les exigences contenues à l’article 4 de loi n° 2005-28 du 6 septembre 2005 instituant la carte nationale d’identité sénégalaise numérisée, les citoyens peine à renouveler leurs cartes en cas de perte. Toutefois, les conditions de délivrance du duplicata pour les Sénégalais de l’extérieur ne sont pas faciles. Non seulement, ils ne sont pas concernés par la révision ordinaire (annuelle) des listes électorales, mais également les missions d’instruction de la CNI n’accède pas à tous les pays.
Les détenus
Les personnes placées en détention provisoire, les détenus purgeant une peine n’entraînant pas une incapacité électorale ou ceux dont la condamnation n’est pas encore définitive, sont privés du droit de vote sans aucune base légale. Or le vote par procuration appliqué dans la sous région et en France constitue la méthode la plus usitée pour permettre à ces électeurs d’accomplir leur droit de vote. Aussi les personnes en déplacement, les malades devraient user de cette procédure.
L’électorat réel
Force est de reconnaitre que, pour des raisons objectives, près de deux (2) millions d’électeurs sont placés dans l’impossibilité de voter. Par conséquent, il faudrait les soustraire du nombre total d’électeur pour déterminer l’électorat réel.
Le taux réel de participation
Le stock mort et le stock dormant seraient estimés à prés de deux (2) millions d’électeurs inscrits si on y ajoute les 183.386 électeurs dûment inscrits sur les listes électorales depuis 2015 et qui n’ont pu accomplir leur vote lors du référendum du fait que leurs cartes d’électeur n’aient été délivrées à temps. Ce chiffre comporte : les personnes déplacées sans modifier leur inscription, 1,8% /an (990 000), les cartes non retirées après les élections locales (303 342), les décès, 30 000 inscrits/an (300 000), les électeurs ayant perdu leur carte, 5% environ (285 454). Ce qui représente au total 2 062 182 électeurs. Retenons que la DAF a pu identifiées 55 000 cartes d’électeurs décédés. Admettons même que 100 000 électeurs soient radiés. Il resterait : 2 062 182 –100 000 = 1 962 182 électeurs. Ainsi 5 709 090 (électeurs officiels) –1 962 182 (stock-mort) = 3 747 908 (Fichier Réel). Faisons le rapport suivant les résultats définitifs du dernier référendum: 2 184 311 (votants) X 100 /3 747 908 (fichier réel) = 58,28% (taux réel de participation).
Ce raisonnement m’avait amené au lendemain du référendum à la conclusion qu’il serait difficile avec l’actuel fichier électoral d’atteindre 50% de taux de participation lors de la prochaine élection présidentielle, encore moins aux législatives. Par conséquent, la refonte du fichier s’impose !
La Refonte du fichier électoral

Refonte partielle :
Les dispositions de l’article L.39 du code électoral posent le principe de la permanence des listes électorales et celles des articles L.42, L.43 et R.34 encadrent de manière stricte les conditions de radiation d’électeur. Toutefois, il arrive qu’une refonte du fichier soit instituée en dérogeant à ces principes. En vérité, les mises à jour du fichier électoral prévues par la loi électorale n’ont pas toujours donné les résultats escomptés à causes des limites et contraintes dans les procédures : la gestion du système d’état-civil (le niveau de fiabilité, de traitement et de prise en compte des données, l’accessibilité au service), l’absence d’interface entre la DAF et les centres d’état civil ainsi que des facteurs subjectifs tels que la réticence à déclarer les décès ou parfois la perception de l’utilité du vote.
Sous ce rapport, la refonte se révèle comme une méthode efficace de mise à jour du fichier. Ainsi, le fichier électoral sénégalais, informatisé depuis 1977, a déjà subi deux (2) refontes partielles. La première refonte partielle qui remonte à 1999 a été menée en perspective de la présidentielle de 2000. La seconde s’inscrivait dans le cadre de la préparation des élections des futures échéances notamment les élections législatives anticipées en 2001 décidées à la suite de la première alternance politique. Il importe de préciser que lors de ces refontes partielles, il avait été retenu à priori un noyau dur en se basant sur la listes des électeurs ayant retiré leur carte d’électeur et/ou de ceux qui ont pris part aux élections générales les plus récentes. Une fois le noyau dur déterminé par consensus, il est ensuite procédé à la radiation d’office de tous les autres électeurs avant l’ouverture de nouvelles inscriptions.
Refonte totale :
En l’absence d’un accord des acteurs politiques sur le choix du noyau dur en vue de la refonte partielle, le Gouvernement décide d’initier une refonte totale du fichier électoral. Ainsi que la loi n°2004-32 du 25 août 2004 annulant toutes les listes électorales et instituant une Refonte totale du fichier électoral avec, à la clé l’introduction de la biométrie, le croisement des fichiers des CNI et des électeurs ainsi que la production de cartes numérisées d’une validité de dix (10) ans. C’est dire que cette loi relative à la refonte totale a procédé à la radiation systématique de l’ensemble des électeurs.
La Refonte de partielle de 2016
La présente refonte partielle des listes électorales initiée par le gouvernement et adoptée par l’Assemblée nationale le 11 août 2016 au cours de sa session extraordinaire renferme des innovations et particularités.
D’une part, elle coïncide avec l’expiration des cartes et l’institution d’une carte d’identité biométrique à puce CEDEAO. De plus elle instaure la fusion entre la CNI et la CE traduisant ainsi une forte recommandation relativement à la simplification du processus électoral. D’autre part, cette refonte partielle, au contraire des précédentes, ne détermine pas a priori un noyau dur. Sans doute, ce choix a été dicté par le fait que les dernières élections générales (législatives), qui ont eu lieu il y’a quatre (4) années, avaient enregistré un faible taux de participation (36%) et qu’il n’est nullement assuré que la conservation des registres d’émergement faciliterait leur exploitation en vue de recenser les électeurs ayant voté. De même, le retrait des cartes d’électeur ne saurait être un critère plausible à cause du couplage des cartes établies lors de la refonte totale de 2005. Il s’y ajoute, entretemps, l’accroissement du stock-mort.
Dès lors, il n’aurait pas été insensé d’initié une refonte totale. Mais le Gouvernement évite l’annulation systématique de toutes les listes électorales eu égard à la fiabilité des données contenues dans le fichier et fait l’option d’une refonte partielle tout en exigeant de l’électeur la confirmation comme une modalité pour ne pas être radié. Il importe donc de saisir que, dans le cadre de la présente refonte partielle, le noyau dur sera formé de l’ensemble des électeurs qui auront confirmé leur inscription et subséquemment les autres seront radiés des listes. C’est dire que le noyau dur se défini a posteriori.
Il y a lieu de souligner que chaque méthode de mise à jour du fichier a ses règles et techniques. Etant donné le principe de permanence des listes électorales rappelé plus haut, la radiation constitue une exception lors de la révision ordinaire ou exceptionnelle. Ainsi s’opère-t-elle à la seule demande expresse de l’électeur. A contrario, lorsqu’il est décidé une refonte (partielle ou totale), la radiation devient la règle. En définitive, l’obligation de confirmation est une forme d’exclusion justifiée pour garantir l’élimination du stock mort.
Au surplus, ce qui est considéré comme une divergence fondamentale à propos des procédures et modalités de la refonte, en particulier, le principe de confirmation, n’en est vraiment pas une. A mon avis, la présence de l’électeur vaudra confirmation. En effet, selon notre loi électorale, il est fait obligation à l’électeur de se présenter devant la commission administrative quelle que soit la méthode de mise à jour. Mais la seule présence physique ne saurait être une condition suffisante pour assurer l’enrôlement de l’électeur car celui-ci devra, en sus de la demande de délivrance de la CNI, formuler une demande d’inscription, de modification d’adresse électorale, de duplicata, de changement de statut ou de radiation. Sauf que cette fois-f, il n’y aura pas de demande de délivrance de duplicata.
En guise de conclusion, il faut s’attaquer à l’essentiel. A moins de dix (10) mois des échéances, un seul défi s’impose: le temps. C’est être capable de délivrer la carte nationale d’identité/carte d’électeur biométrique à puce et d’organiser les élections législatives à date échue. Pour y parvenir, le gouvernement devra garantir les meilleures conditions d’enrôlement des électeurs, de production des cartes et de distribution des cartes. Aussi, il serait judicieux de créer un organe multi-acteurs de suivi des opérations pour lever les suspicions, rassurer les acteurs et leur permettre d’exercer pleinement leur prérogative de contrôle du processus électoral. Somme toute, ce projet qui est d’intérêt national et communautaire devrait aussi s’étendre à la modernisation des systèmes de gestion de l’état civil en Afrique afin d’avoir une réelle maitrise de la population ainsi qu’une prise en compte efficiente du potentiel électoral déjà estimé au Sénégal à prés de 260 000/an sur la base des données de l’Agence Nationale de la Statistique et de la Démographie (ANSD).
Sénégal, le 18 août 2016
Ndiaga SYLLA,
Expert électoral, Membre du GRADEC
Membre de la Commission Technique de Revue du Code Electoral
Ancien Membre du Comité de Veille et de Suivi (Président de la commission « Révision des listes électorales, Production et distribution des cartes d’électeur »).
Email : [email protected]